青政[2010]90號
西寧市、各自治州人民政府，海東行署，省政府各委、辦、廳、局：
根據《中共中央國務院關於加快四川雲南甘肅青海四省藏區經濟社會發展的意見》(中發〔2010〕5號)和《國務院關於支持青海等省藏區經濟社會發展的若幹意見》(國發〔2008〕34號)有關精神和省委十一屆八次全體會議的部署和要求，為順利推進三江源地區生態環境保護與建設，保障和改善民生，提升基層政府公共服務能力，現就探索建立三江源生態補償機製提出如下意見。
一、充分認識建立生態補償機製的重要意義
1重要意義。近年來，在黨中央、國務院的大力支持下，我省在三江源地區實施了生態保護與建設工程，並實施了部分生態補償政策，取得了積極的成效。隨著各項生態保護與建設工程的實施，當地政府職能、經濟發展和農牧民生產生活方式等都發生了很大變化，突出表現在：一是當地經濟發展和農牧民生產受到諸多限製，為生態保護與建設，當地政府和農牧民群眾在發展經濟方麵做出了極大的犧牲。二是當地政府承擔的生態保護與建設任務更加繁重，地方財政新增支出壓力明顯增大，基層政府提供基本公共服務的能力不足，生態環境保護與地方經濟社會發展之間的矛盾十分突出。三是各級政府既要抓生態保護，又要在確保機構正常運轉、社會穩定的基礎上，統籌兼顧，實現跨越式發展，力爭在2020年實現小康社會的奮鬥目標，任務非常艱巨。要妥善解決好這些困難和問題，在三江源地區各級政府和廣大農牧民自身努力的同時，必須依靠中央和省上的大力支持，其中的重要舉措之一就是建立三江源生態補償機製。
生態補償機製是通過建立一項持久、穩定的長效機製，對重點生態功能區當地政府和廣大人民群眾因生態保護喪失發展機會或增加的發展成本給予合理的經濟補償，其目的是進一步有效解決三江源地區麵臨的生態保護與民生改善、區域發展間的矛盾，推動生態保護與治理，更好地保護好生態環境，促進人與自然和諧共處、經濟社會協調發展。因此，各有關地區和部門必須進一步解放思想，主動作為，抓住重點，先行突破，有力破解“穩人難”和“減畜難”兩大難題，同時進一步探索建立完整的、有效的、穩定的生態補償機製，解決三江源地區生態保護與經濟社會發展之間的矛盾，特別是有效解除地方各級政府在保民生、保運轉、保穩定方麵的後顧之憂，鞏固生態保護與建設成果，推進城鄉基本公共服務均等化，讓人民群眾真正受益，促進經濟社會和諧發展。
二、明確建立生態補償機製的指導思想和基本原則
2指導思想。探索建立和實施三江源生態補償機製要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全麵貫徹中央第五次西藏工作座談會和省委十一屆八次全體會議精神，堅持從實際出發，通過探索建立生態補償機製，對地方政府和農牧民群眾在某些方麵因生態保護增加的成本，以及舍棄發展機會造成的損失給予合理的經濟補償，將生態補償與激勵約束有機結合，激發和推動農牧民自主創業的積極性，引導和鼓勵各級政府及廣大農牧民積極參與生態保護與建設，轉變發展方式，培育和提升自我發展能力，加快推動“四個發展”，確保實現區域內生態安全，人民群眾生活水平不斷提高，促進人與自然和諧相處、各民族團結進步、經濟社會可持續發展。
3基本原則
——堅持生態優先。探索建立生態補償機製必須以保護好生態環境為主要目的。將生態補償與各項生態保護建設工程有機銜接，重點處理好生態保護建設與生態補償的關係。同時，要強化生態環境監測與生態補償績效考評，優先考核生態指標，增強各級政府、相關部門等方麵的生態保護責任，以鞏固和擴大生態保護與建設成果。
——堅持以人為本。探索建立生態補償機製，必須以保障和改善民生為核心。通過一係列切實可行的補償政策，切實保障三江源地區農牧民基本生活，並逐步提高生活水平；努力解除群眾後顧之憂，自覺服從和維護生態保護大局，積極參與生態保護與建設；積極引導和鼓勵生態保護核心區牧民轉變傳統生產、生活方式，促進農牧區人口向城鎮轉移。
——堅持促進發展。探索建立生態補償機製，必須以促進發展、維護公平為根本。要正確處理好生態補償與區域內經濟社會發展的關係，正確處理好生態補償與扶貧開發的關係，正確處理好生態補償與穩定和諧的關係，正確處理好政府主導與市場引導的關係，在提升造血功能上下功夫，克服“等靠要”的思想，形成符合市場經濟要求的正確導向。在搞好生態環境保護的同時，確保三江源地區享有與省內其他地區同等的基本公共服務權利和機會，推進跨越式發展，逐步縮小與全省乃至全國的發展差距。
——堅持循序漸進。探索建立生態補償機製，必須把統籌兼顧、分步實施作為基本方法。既要立足當前，突出重點，妥善解決好三江源地區在生態保護、民生和公共服務等方麵的突出問題，又要著眼長遠，在實踐中不斷探索和調整完善補償政策，逐步加大補償力度，著力推進這一地區加快發展；既要從三江源特殊的生態地位和獨特的生態環境出發，在補償政策上充分體現其特殊性，又要適當兼顧省內其他地區特別是藏區的生態保護與發展問題。
——堅持激勵約束。探索建立生態補償機製，必須把建立激勵約束機製作為重要保障措施。將生態補償與激勵約束有機結合，形成規範、有效的獎懲機製，防止“消極養人”，激發和培育農牧民通過自主創業致富的能動性。既要在具體的補償政策中充分體現激勵，逐步破解“穩人難”和“減畜難”兩大難題，走出一條生態保護與農牧民增收雙贏的路子，又要采取有效措施，對各級政府的工作成效進行考核獎懲，強化各級政府工作責任，確保生態補償機製紮實有效推進。
三、科學確定生態補償的範圍及重點
4補償範圍和重點。結合《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》及黨中央、國務院關於支持藏區經濟社會發展和建立三江源國家生態保護綜合試驗區的有關精神，補償區域為玉樹、果洛、黃南、海南4個藏族自治州所轄的21個縣及格爾木市代管的唐古拉山鎮。
由於三江源保護覆蓋範圍廣，生態補償涉及層次多，必須采取重點突破、循序漸進的方法，合理確定生態補償範圍及具體補償政策，並根據實施情況，繼續爭取國家的幫助支持，適時調整補償政策，完善補償機製，擴大範圍，提升水平。從財力狀況和三江源地區的實際出發，現階段生態補償範圍及重點是從三個方麵十件事入手，即：推進生態環境保護與建設，突出減人減畜，以草定畜，實現草畜平衡，建立草畜平衡補償政策，支持重點生態功能區草場日常管護，支持草場資源流轉政策、推動畜牧業發展方式轉變等。改善和提高農牧民基本生產生活條件與生活水平，建立健全農牧民基本生活燃料費補助政策，支持農牧民勞動技能培訓、勞務輸出及創業，扶持農牧區後續產業發展等。提升基層政府基本公共服務能力，建立“1+9+3”教育經費保障機製和大力推動異地辦學，保障生態監測與管理機構運行和城鄉公共服務設施日常維護等。在具體操作中先著重從減人減畜、農牧民培訓創業和發展教育入手進行探索和嚐試，以形成正確的政策導向和帶動效應。
同時，對城鄉公共服務設施日常維護、群眾文化體育事業發展、城鄉居民最低生活保障、社會養老保險、醫療衛生保障、特殊醫療救助、計劃生育補助、基層政府運轉、防汛抗旱、維護社會穩定等方麵，在認真執行現行相關政策的基礎上，從實際出發，積極進行探索和嚐試，逐步走出一條生態保護、民生改善和區域經濟協調發展的多贏之路。
5補償政策的製定。省級各相關部門要根據上述生態補償範圍及其重點，製定具體補償政策和補償標準：省財政廳牽頭，相關部門配合負責製定生態補償標準體係；省農牧廳牽頭，省林業局、省人力資源社會保障廳等部門配合製定草畜平衡、草場資源流轉、生態功能區管護、農牧區後續產業發展等補償政策；省人力資源社會保障廳負責製定勞動技能培訓、鼓勵創業等補償政策；省教育廳負責製定建立“1+9+3”教育、推進異地辦學等補償政策。
省級各相關部門應隨著經濟社會發展及國家政策調整等因素，認真研究並積極探索相關補償政策的可行性和可操作性，注意總結經驗，逐步調整完善，補償標準實行動態管理。州級政府應根據省上確定的補償政策，按照分步實施的原則，結合實際製定本地區各縣生態補償具體實施方案，督導各縣認真落實各項補償政策。原則上各地不得減少省上確定的補償項目，也不得降低省上確定的補償標準。
四、多渠道籌措生態補償資金
6補償資金來源。三江源生態補償資金要通過多渠道進行籌措，即，中央安排的國家重點生態功能區轉移支付和支持藏區發展專項資金及其他中央專項資金，省級預算安排，州、縣政府預算適當安排，中國三江源生態保護發展基金，以及社會捐贈、碳匯交易等。
7補償方式。省財政建立三江源生態補償轉移支付製度，依據具體補償政策、補償資金來源和生態補償績效評價結果，合理確定補償資金規模。生態補償資金實行“當年考核、次年補償”的辦法，並以縣為單位，測算到縣、統一撥付到州。州、縣政府依據補償政策及有關情況兌現補償資金。
五、切實加強補償機製實施工作的組織領導
8加強組織領導。探索建立和實施生態補償機製是黨中央、國務院和省委、省政府支持藏區經濟社會發展的一項重大舉措，事關三江源地區生態安全、改善民生和未來長遠發展，對於推動這一地區經濟社會可持續發展，實現社會和諧穩定具有重大的曆史和現實意義。各地區、各有關部門一定要高度重視，把思想統一到省委、省政府確定的重大決策部署上來，以高度的政治責任感和緊迫感，周密部署，采取有力措施，認真落實好各項補償政策，切實發揮政策的實際效益。根據工作實際，省上成立省三江源生態補償機製實施工作領導小組，負責對生態補償機製工作的統一領導和部署。領導小組組長由省政府主管副省長擔任，成員單位由省財政廳、省發展改革委、省農牧廳、省環境保護廳、省人力資源社會保障廳、省衛生廳、省教育廳、省民政廳、省林業局等部門組成。領導小組辦公室設在省財政廳，具體負責日常工作。州、縣政府也要成立相應的組織領導機構。
9明確職責分工。各地區、各有關部門要進一步明確分工，強化工作責任，密切協調配合，一級抓一級、層層抓落實。三江源地區各州、縣政府是組織實施工作的責任主體，一定要切實負起責任。省級相關部門要按照補償機製的總體要求，研究製定具體補償政策，認真分解下達各項生態補償目標任務包括生態環境和“減人、減畜”等指標，完善績效考核和激勵約束措施，嚴格考核和兌現獎懲，及時安排下達補償資金；作為生態補償機製的受益地區，州、縣政府要努力調整和優化支出結構，安排必要資金支持探索建立和實施生態補償機製。州級政府要認真製定本地區所屬各縣具體生態補償實施方案，及時撥付補償資金，督導各縣紮實開展各項工作；縣級政府要將探索建立和實施生態補償工作納入重要議事日程，並實行縣長負責製。要進一步細化工作措施，明確職責分工，認真落實相關補償政策，嚴格資金使用管理，強化監督檢查。同時，要采取多種形式加大政策宣傳和培訓力度，講政策、抓貫徹、促落實，使每一項生態補償政策家喻戶曉，努力營造良好社會氛圍。
10重視監測考核。各地區、各有關部門要嚴格執行生態補償範圍和具體補償政策及補償標準，及時跟蹤了解和掌握政策執行情況，加強政策執行實際效益的評估。各地區要按確定的補償項目和補償標準及時撥付下達補助資金，並嚴格資金的使用管理，確保補償資金及時足額落實到位。要建立生態環境監測與評估及生態補償資金使用績效考評製度，省三江源生態補償機製實施工作領導小組根據生態環境監測與考評、生態補償資金使用績效評價結果等，責成相關地區和部門嚴格落實激勵約束獎懲措施，及時調整補償政策，確保生態補償機製有效實施。省級各相關部門每年要對各地生態補償資金使用管理情況進行績效評價。省環境保護廳要積極會同相關部門製定具體辦法，切實加強三江源地區生態環境日常監測，定期對生態環境質量及變化趨勢進行評估和預測，為生態補償目標考核提供參考依據；省財政廳要建立健全生態補償資金績效評價製度，綜合運用績效評價結果及生態環境監測與評估指標等，嚴格兌現激勵約束獎懲措施。州、縣各相關部門也要按省上的要求，開展相關績效評價工作。
11強化資金監管。各地區、各有關部門要根據各自的職責和分工，細化具體工作措施，切實加強生態補償資金的使用和管理。州、縣財政部門要建立健全生態補償資金使用管理製度，強化生態補償資金日常監管，自覺接受同級以上人大常委會、政協、紀檢等部門的監督檢查。省財政廳和省審計廳要加大對各地資金監管和審計力度，積極采取定期檢查、重大項目跟蹤檢查、重點抽查等方式，隨時了解和掌握各地補償資金安排使用情況，發現問題及時報省政府研究。對推進生態補償機製有序有力的，要給予通報表揚，並在安排下年度補償資金時給予適當傾斜；對工作不力、出現重大問題的地區，要進行通報批評，並追究當事人和主要領導的責任。
青海省人民政府
二〇一〇年十月十日